新时代粮食安全政策的政府注意力演变与差异化配置启示
2024-06-06 16:38:08   来源：第一新闻网   评论：0 点击：

　　粮食安全是国家总体安全的重要内容和基础，是国之大者，政府注意力演变与配置则是政府决策者对公共事务的选择性关注的过程。党的二十大报告明确提出“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，这蕴含国家层面对粮食安全的价值追求。尤其是党的十八大以来，我国对粮食安全的认识不断丰富和深化，提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立新时代“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，构建了比较系统的理论基础、相对完整的粮食安全保障体系。

　　2021年，我国粮食产量达13657亿斤，这一创历年粮食产量新高的成就与政策制度的设计息息相关。作为阶段性政策文本，粮食安全五年规划从整体上呈现了中国粮食安全政策演变的发展轨迹，能够揭示不同时期我国粮食产业如何通过顺应新形势、实现新发展。

　　十二五时期：稳定高速发展，初步实现粮食数量安全

　　2011年，国家发改委印发《粮食行业十二五发展规划纲要》，粮食、企业、技术、市场、体系为高频词汇，从特征词关联度来看，粮食与体系、市场、安全、流通、技术、质量分别构成了基本特征关联。在《全国粮食市场体系建设“十一五”规划》指导下，十二五时期基本形成涵盖粮食购销等多环节、多主体、多层次的全国统一粮食市场体系。2012年中国开始进入到以城市型社会为主体的新时代，城镇化进程切实改变城乡人口结构和消费结构，粮食消费增加产量减少进而影响粮食供需平衡，粮食需求刚性趋紧的同时资源环境约束加大。

　　十二五时期，政府在进行注意力配置时统筹发展和安全，强调增强粮食市场宏观调控能力、改革粮食流通产业、优化粮食产业布局，有效应对城乡居民的粮食消费需求，切实保障国家粮食安全。高度重视粮食质量，2011年11月发布的《国家粮食局关于进一步提高农村粮油质量安全保障水平的通知》，强调落实监督管理责任。鼓励粮食科技创新，2012年1月，国家粮食局印发《粮食科技“十二五”发展规划》，意在使科技成为粮食行业发展的强大动力和产业支撑，把握优先发展的技术领域。完善现代加工体系，2012年2月，工业和信息化部发布《粮食加工业发展规划（2011—2020年）》，提出安全营养、优质高效、绿色生态、布局合理、结构优化、协调发展的要求。尤其是党的十八大以来，实施“藏粮于地、藏粮于技”。

　　十三五时期：全面深化改革，转型升级粮食安全新路径

　　从《粮食行业“十三五”发展规划纲要》看政府注意力强度，对发展的关注度明显上升，与发展同属性的行业、管理、产业等特征词频数增长，在特征词关联度中，企业同样突增为粮食关联度第一位特征词词频与关联度的波动表明政府注意力发生了转移，中央政府对于粮食安全体制机制的注意力攀升。

　　2016年是供给侧结构性改革的元年，也是实施“全面二孩”政策的开端，未来粮食需求总量持续加大，保障粮食安全是刚需，提升粮食产能是关键。2016年7月，国家粮食局印发《关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见》，以市场需求为导向，对粮食生产、流通、产业发展、供给结构提出更高要求。2017年，政府在农业上的注意力已经由总量变成了结构，同年10月，党的十九大指明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。人均收入水平提高，居民消费结构发生转变，从植物性食物为主转变为动植物结构，对于品质、营养、口感要求升级，多元化的消费趋势导致畜牧业发展，带动饲料和工业用粮消费增加。2018年国务院机构改革，组建国家粮食和物资储备局，粮食从单一管理到纳入物资储备体系，有助于统筹规划国家储备的同时提升国家应对突发事件能力。

　　十三五时期，可以从空间、时间、价值维度窥见大国粮安新路径。一是空间维度从宏观到宏微观兼顾，在保障国家层面粮食安全的基础上，融入家庭及个人食物营养健康安全，是全局的粮食安全。二是时间维度兼顾长短，考虑周期性、经常性、偶然性等因素，重视粮食总量同时差异化制定粮食产业高质量发展规划。三是价值维度从数量到质量，在保障粮食产量、品种、级别基础上，对粮食生产标准、营养结构、优良品质和食用安全健康提出新要求。

　　十四五时期：提质增效升级，法治推进粮食应急储备

　　得益于十三五时期的转型调整，在传统约束与新挑战并存的情形下，政府注意力发生了大幅度转移。储备、物资、应急、仓储成为热门特征词，粮食与储备、安全、企业、物资、质量、管理分别构成了基本特征关联。

　　十四五时期我国粮食安全已具备良好的发展基础，在地缘政治冲突频发、贸易保护主义抬头、大国安全博弈等复杂的国际环境下，机遇和挑战并存。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，首次将粮食综合生产能力作为安全保障类约束性指标，把粮食安全作为国家安全的重要基础进行专题部署，在未来的发展中稳定粮食生产好形势、力争粮食产量稳中有增是刚性要求。

　　2021年，国家粮食和物资储备局陆续印发《粮食和物资储备标准化工作管理办法》《政府储备粮食仓储管理办法》《政府储备粮食质量安全管理办法》，对中央储备和地方储备实行入库、储存和出库质量管控，从获取资质、规范检验过程、报送检验结果、追责等方面对检验机构提出七条要求。贯彻粮食安全党政同责，《粮食储备管理问责办法（试行）》对粮食和储备行政管理部门、事业单位进行问责，筑牢国家粮食安全和应急物资保障的法治基石。

　　政府注意力是一种稀缺资源，对其进行合理有效配置是实现政策目标的必然选择。地方政府作为中央顶层设计的具体落实者，是保障粮食安全的关键主体。基于此，面对未来粮食安全政策的政府注意力配置，存在两点政策启示。

　　第一，面对中央政府粮食安全注意力的优化配置，要实现具有中国特色的粮食安全顶层设计，践行大食物观构建我国粮食安全新格局。过去的粮食安全观强调供给数量，提出保障粮食有效供给是农业发展的首要任务。在一系列政策出台并实施后，粮食等农产品保障水平稳步提升，粮食连年丰收、储备充实，农业现代化建设也取得一定进展，中国“小粮食安全”没问题。但在粮食消费需求刚性增长与资源环境硬约束长期并存的局面下，中国粮食供需紧平衡或将成为常态，“大粮食安全”是难题。面对我国粮食安全的新形势，大食物观被逐步提出，成为我国粮食安全战略的重要组成部分，党的二十大更是指出树立大食物观，构建多元化食物供给体系。大食物观拓展了传统的粮食安全边界，从传统的粮食安全向食物安全转变，关注粮食质、量与结构，在更高站位以更大视野来审视多重目标下的粮食安全。践行大食物观，要从国内保障到全球审视，用好国际资源、提升国际话语权；要从数量增长到追求安全与营养，顺应新时代居民食物消费不断升级的新变化和新要求；要从追求化学产量到藏粮于地、藏粮于技、绿色生产，严守18亿亩耕地红线，遏制“非农化”“非粮化”现象，为粮食生产插上科技的翅膀。

　　第二，在推进区域协调发展的同时，强化地方政府注意力是一种有效治理方式，要在保障粮食生产能力的基础上将稀缺的政府注意力配置到应急保障上来。与发达国家相比，我国粮食应急保障研究起步较晚，直至2021年10月，国家粮食和物资储备局表示我国已经初步建立起符合国情的粮食应急保障体系。党的二十大报告更是明确提出：“加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全。”因此地方政府要综合考虑地域特点、资源禀赋、时代任务，补短板、强弱项、固底板、扬优势。粮食等重要物资应急保供体系，需要以系统性思维设计。首先，要完善应急体系顶层设计和制度建设，对不同级别的突发事件保供制度进行设计，明确重点保障范围、保障任务、保障措施。其次，要加强供求预警监测，建立分地域、分阶段、分级的动态应对机制。最后，要构建多部门协同应对、联动管理的应急组织结构。据此实现科学、有效、合理的注意力资源分配。（作者：武汉轻工大学管理学院硕士研究生 李陈禹）