城市光污染及法律应对研究
2021-03-22 11:19:54   来源：一闻网   评论：0 点击：

 

　　光污染是工业文明的副作用，光污染与经济发展水平的联系程度较高，随着科技的发展，生活节奏的改变，公众的夜生活越来越丰富，特别是人口聚集的城市，集中体现了对夜晚光亮的需求。因此以政府为主体的改造主体对城市的亮化工程投入力度越来越大。亮化工程的大力推进满足了对夜晚照明需求的公众的生活，但过度的夜晚光亮却影响了非需求主体——其他生物、非生物以及非需求公众主体。

 

　　在城市大面积的亮化工程以及公众生活光源的的使用，造成了城市光污染。所谓城市光污染是继水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物等污染之后的一种新的环境污染源，光污染有多种分类，根据光的来源以及场合要包括白亮污染、人工白昼污染和彩光污染。

 

　　光污染虽然与其他污染并称为“五大环境杀手”，但是并未引起公众重视，原因是光污染并不具有紧迫地“现实危害性”，以本篇探讨的城市光污染为例，各种光照设备的出发点都是为了方便公众生产生活，但是却忽视了长期潜在的危害，从而形成了光污染。

 

 

　　光污染对使用者以及受影响的公众具有健康隐患，夜间照明产生的眩光会造成从不适到坦率残疾的各种危险。比如许多人在光照强度大的夜晚无法正常休息，以南北极极昼时科考队为典型，甚至睡眠会成为难题。而褪黑激素就是人类身体根据昼夜节律产生，可以诱导睡眠，增强免疫系统。夜间暴露在人造光下会抑制褪黑激素的产生。这也是现在电商褪黑素增长的一个重要原因。此外光照改变了昼夜节律，昼夜节律紊乱，特别是在夜晚睡眠时间的减少，会使葡萄糖分解变少，从而堆积在体内，造成体质量的增加和自卑心理，容易发生抑郁。①最近的研究结果表明，睡眠在清除活跃时期积累的灯毒代谢物方而发挥着至关重要的作用。②可见，以方便生产、生活为目的的城市亮化工程，如果改变了公众正常的昼夜节律，则伴随了危害性。

 

　　由于光污染非自然属性，更容易改变生物习性。以鸟类为例，有的人工光源会导致它们偏离航线，向着危险的城市夜空飞行。每年有几百万的鸟类死于碰撞高楼和高塔，而这些建筑都有非必要的照明。③相较于专业化的农业杀虫，城市公园、绿地的太阳能诱虫灯、LED 灯等，在诱杀害虫的同时也会误杀其他昆虫。

 

　　光源的多样性带来的光污染对非生物也有着难以忽视的破坏力。以不可见光为例，不可见光污染又包括短波长光污染和长波长光污染。短波长光污染以紫外光为代表，长波长光污染以红外光为代表，紫外光具有很强的氧化作用，会造成建筑材料表面的褪色、老化，甚至变质。④

 

　　同时光污染也会影响非需求主体，特别是与黑暗夜空有关的天文科研与休闲活动。因此在美国，民间自发成立了国际非官方组织——“国际黑暗夜空组织”（IDA），教育社会大众认识光害的问题和解决的方法，以提升对黑暗的认识和价值，保护和恢复夜空。

 

 

　　在立法上，同济大学王振在2007 年以济南市的光污染调查为基础指出制定光污染标准是我国下一步的攻关课题。我国的立法缺少高级的立法技术与标准，众所周知环境法学雨其他部门法相比具有技术性，保护环境须采取自然科学的、工程技术的、经济的等各种手段，

 

　　环境法同上述各种手段密切相关，因此，在环境法里包含有较多的技术规范。而我国关于光污染相关的法律法规不光在技术上需要满足执法面临的灵活性，以下是笔者整理的各地方技术规范相关内容：
 

 

　　其中不乏有其他非规范性文件的技术标准，比如北京照明学会的《城市夜景照明技术指南》； 国家建委建筑科学研究院与上海市基本建设委的《工业企业照明设计标准:TJ 34-79(试行)》。通过对以上资料的分析，可见我国现在无论是中央还是地方都有相应的技术标准，但这些标准更多的是建筑施工标准，职能起到一定的参照作用，并非光环境的专门技术规范，与城市管理执法标准并未有效接轨。

 

　　在执法方面，我国的执法现状是缺乏专门执行机构，各地政府多以单一机构兼职治理某种特定光污染。以《南京市城市夜景管理办法》为例，规定南京市市容管理局是夜景灯光管理工作的行政主管部门。负责辖区内夜景灯光管理工作。建设、规划、市政公用、园林、房管、建工、交通、电力、旅游、商贸、质量技术监督、工商、公安等部门应当按照各自的职责，协同做好城市夜景灯光管理工作。成都市城市管理委员会关于印发《全市2019年户外广告招牌及城市景观照明设施超亮治理工作方案》规定市城管委广招处牵头负责户外广告招牌及景观照明设施的超亮治理，指导督促市照明处及各区（市）县城管部门工作。留下的执法空位将会由公民自行埋单：通过民事侵权诉讼请求排除妨碍、停止侵害等债权请求权，请求法院确定后由司法机关执行。但是这种救济方法应当作为公民维护自身权益的兜底方式。随意的、较早的启动此种方式不仅加大了请求人维权的难度更是加重司法机关的负担，浪费有限的司法力量。同时，某些城市在执法的过程中缺少切实可行的执行标准，光污染专业技术标准与实际执行标准不能有效衔接。在行政管理上，以成都市《全市2019年户外广告招牌及城市景观照明设施超亮治理工作方案》为例，整治内容部分要求严格户外电子显示屏（含LED屏）广告设置审批。新申请设置的户外电子显示屏必须符合《成都市中心城区户外广告设置规划（2013-2020）》，笔者查阅了《成都市中心城区户外广告设置规划（2013-2020）》，其中第六条：利用非公共载体设置户外广告按以下程序审批:(三)重要地段、节点的户外广告设置方案，应由区城市管理部门牵头组织方案评审；设置户外电子显示屏应进行周围环境影响评价，不得影响周边居住环境和行车安全。可见对光污染的认定与解决缺少专门的法律参考，缺少最终的执法效果。从必要性来看，该治理文件是围绕市民举报投诉的问题，比如超亮招牌问题突出区域、违规LED广告重点点位进行全面排查，建立工作台帐。缺少解决光污染治理对应的专门的启动标准，光污染本来就缺少现实紧迫的肉眼可见危害性，普通民众所反映的问题仅仅是光污染的冰山一角，政府部门应该从科学的角度建立健全光污染的认知，发现，解决走在普通民众之前，应当更多的与现有规范接轨，提升执法的科学性。

 

　　在我国的司法实践中，环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人。笔者在2021年3月通过对中国裁判文书网的检索，虽然存在数量不多的环境公益诉讼，但是光污染的环境公益诉讼裁判文书为零，具体如下：
 

 

　　通过上表，虽然没有光污染的民事环境公益诉讼，但是对于光污染直接或者间接引起的法律纠纷，民事主体还可以通过其他案由得以解决，一般与物权、人格权、侵权责任联系紧密。而与刑事有关的光污染则是作为非主要污染被公诉人提及，具有一定的社会影响力。

 

 

　　在立法层面，第一、明确光污染的法律地位，建立光污染治理的法律体系。根据我国环境法律体系，目前除《环境保护法》以外的单行法律仅有《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》，并没有专门针对光污染的单行法律。引入新的评价机制，比如新增光污染环境影响评价，拟议各种亮化工程中的人为活动可能造成的光环境影响进行分析论证，并在此基础上提出采取的防治措施和对策。为人类开发活动提供指导依据。第二、确定光污染防治的立法原则，健康原则为主，其他原则为辅。因此在光污染的防治过程中，首要考虑的是公众的身体健康权而非效率原则。

 

　　执法层面，第一、首要解决的就是执法队伍问题，有的地区的执法队伍是城市管理局，而有的地方的执法队伍是公安、建设局等，不同的机构由于其行政赋职不同，执法的依据、出发点以及预期达到的效果都不同，鉴于光污染的非紧迫“现实性”，不宜另设行政管理的队伍，但是对现有的执法队伍，应当进行专业化培训。其次就是统一但是具有地方特色的执法标准，上文已经提到，我国早已经有各种亮化标准，但是众多地区的执法标准仍然停留在眼观的层面，缺少科学依据与专业的执法仪器，在以后的执法中应当具有较大的改进空间。第二、对于跨区域的亮化工程在宏观层面设定法律法规予以统一规范，各地方针对自身的地理特点进行城市光照规范，比如在上海城区应当考虑国际都市的职能，侧重生产、生活，但在实施亮化工程的同时采取补救措施，尽量减少光污染对其他非需求主体的危害；对于云贵川等山区城镇，更多需要考虑其他生物生活环境，减少对其他生物昼夜规律的影响。第三、在划定不同的光照区的基础上，设置“黑暗公园”，更好地保护黑暗区域的生物，营造天文观测环境。

 

　　司法层面，第一、检察队伍引领光污染有关的民事环境公益诉讼，发挥公益诉讼的目的，保护公众的人身健康。第二、完善光污染的其他类型诉讼，比如行政不作为的诉讼，用司法倒逼行政管理，推动对光污染的行政执法。第三、出台更多关于光污染的司法解释，将各种光照术语、技术与评价标准法律化，为法官的裁判使用提供更多地可能性。第四、明确光污染的损害认定标准，在现实的光污染侵权损害赔偿案件中，法官认定的光污染造成的损害往往五花八门，难以平衡双方当事人的利益，达不到有效的救济效果。

 

　　其他方面，第一、优化现有生态环境部国际合作司的职能，促进光污染数据的全球共享，考虑引领、开创国际间合作，共享非涉密光环境的数据，为全球光污染的防治与治理作出贡献。第二、增加民间保护力量，建立与“国际黑暗夜空组织”相似的民间组织，发挥民间力量，增加光污染的发现几率，监督光污染执法。同时吸纳更多的高级知识分子，利用所学的的专业知识丰富民间组织的发展，在公共政策研究、生物健康研究、法律领域研究上为光污染的预防、治理提供知识储备。第三、进行光污染科普及法律宣传，在笔者的社会调查中，普通公众对光污染的认识、防范意识等不足，因此提升公众对光污染的认知，不仅仅是社会科普责任，更重要的是对公众健康负责。

 

　　作者：刘磊 鲁晓蝶 司李 李海峰 夏仙

 

　　时间：2021年3月21日

 

　　①王静，侯婉婷，秦雪梅，杜冠华，高晓霞：《昼夜节律的相关研究进展》，《中国中药杂志》，第9页。

 

　　②Xic U Kang M,Xu Q,etal.Slieep drives metaboli tecleaerance from tlie adult brain[J].Science,2013,342(6165):373-377.

 

　　③卫丁伊：《光污染对野生动植物和生态系统的影响》，国际暗夜协会北京代表处/中国星空会。

 

　　④王天鹏，马剑，李昭君：《人工光照对中国古建筑油饰彩画影响的初步研究》，载《照明工程学报》，2005年第四期，14-20页。