中国农村信用社的七次体制变革
2012-08-13 15:56:31   来源：网易   评论：0 点击：

　　当前，我国农村金融改革步入实质阶段，农信社管理体制问题一度成为理论界关注的焦点。有观点认为，我国农信社从未按照合作制原则经营过，是行政推动的产物，很难回归到合作制道路上；还有人说，刚开始是合作制，以后就变成“民有资本官营化”,走上了官办道路。到底我国政治制度下的农信社走过了一条什么样的道路？笔者最近整理中国信用合作发展历史，找到了较为清晰的线索，以供研究者参考。
　　
　　农信社产生和发展的背景
　　
　　从新中国的成立到社会主义改造基本完成，在这一过渡时期，党在农村的基本任务是根据毛泽东同志关于农业合作化的理论、方针和政策，逐步实现对小农经济的社会主义改造。农业合作化的道路，就是使分散落后的个体农业逐步过渡到先进集体农业的道路。正如列宁所说的“工人阶级领导下，吸引千百万农民群众参加的社会主义建设的道路。”
　　
　　农村合作化包括三个主要内容：即农业生产合作、农村供销合作和农村信用合作。农业生产合作是农村合作化的根本，它是通过生产互助合作，逐步把劳动农民的个人所有制变为劳动农民的集体所有制，是农村几千年的生产资料私有制向社会主义公有制变更的一场深刻革命。供销合作和信用合作是农村合作化中不可缺少的两个重要组成部分，它使广大农民群众从商业投机资本和高利贷资本的奴役盘剥下解放出来，使分散的集体农业和社会主义工业联系起来，限制了农村资本主义的剥削，加强了工农联盟的巩固，促进了农业生产合作的发展。供销合作社在后来还通过对农村手工业、小商业的改造，建立起了具有社会主义集体性质的农村流通体系。1951年5月，中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，为了促进农业生产的尽快恢复和发展，决定全面开展农村金融工作。一方面积极建立区级银行机构——农村营业所，发放国家农业贷款，支援农业生产；另一方面，在广大群众中，重点试办农村信用合作组织，通过组织与调剂农民群众之间的资金余缺，帮助农民解决生产生活困难，避免遭受高利贷的剥削。会议认为，没有自上而下的国家银行机构，社会主义的农村金融工作就没有坚强的领导；没有群众的信用合作组织，调剂农村资金就没有广泛的群众基础，就不可能调动起农民群众对社会主义新型农村金融的参与和支持的积极性。这次会议为农信社的组建起了重要的奠基作用。会后各地按照精神由试点到全面铺开了信用合作事业。
　　
　　农信社性质及管理体制的七次重大变革
　　
　　决定前途命运的性质大讨论
　　
　　信用合作普遍发展起来后，带来了关于信用社性质问题的讨论。一种认为信用社是半社会主义性质的经济组织。理由是信用社的主要资金来源是存款，而存款是私人所有的，并且实行股金分红。正如初级农业社是半社会主义性质一样，其主要标志是土地入股并由此产生的土地分红。另一种不同意这种看法，认为确定信用社是不是社会主义性质的，主要应从以下三个方面理由去考察：第一，对于一个群众的经济组织，不能离开周围的条件孤立去论断它的性质，要认识信用社的性质，必须先从它所处的政治制度、经济制度、领导关系和经济联系等基本方面去考察。我国信用社是以工人阶级为领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的政权下，经过党与政府的倡导，组织与发展起来的，它联系于国营经济，并通过国家银行接受国营经济的领导，成为社会主义农村金融的组成部分。第二，信用社的股金问题。公积金及业务盈余等为全体社员所有，是社会主义所有制的一种，它不同于甚至改变了农村中自发的、有追逐利润倾向的高利贷私人借贷制度，消灭了资金使用过程中的人剥削人的关系。由此，从所有制、从消灭借贷关系中的剥削，从农村借贷制度的改革等方面来看，也全符合社会主义性质的。第三，信用社完全是按照社会主义原则进行业务活动的，它的任务是集中社会闲散资金与实行对这些资金的再分配，如果资金分配的原则完全符合党的改造农业的政策，就会构成它的社会主义性质的重要因素。股金分红只是盈余中的极小部分，主要是对群众参与积极性的鼓励，并不是根本目的，不能因此改变信用社的性质。
　　
　　这是新中国成立初期第一次关于信用社性质的讨论，最后一致认为信用社是社会主义性质的、农村劳动人民的资金互助组织。但信用合作社在后来发展中的确存在着两条道路问题，一条是按照社会主义原则进行业务经营的资金互助组织，帮助农业社和农民群众解决生产生活困难，发展和壮大社会主义经济；另一条是贪图赚钱，贷富不贷贫，甚至经营商业投机等，资本主义经营道路。1955年农业银行成立后，承担农信社管理任务，认真调查，全面整顿，完善制度，1957年再次修订出台了《农村信用合作社示范章程草案》。章程中第一条明确提出：“农村信用合作社是农村劳动人民在共产党和人民政府的领导和帮助下，根据自愿和互利原则组织起来的社会主义性质的资金互助组织。”
　　
　　人民公社化后的管理权下放
　　
　　1958年人民公社化后，关于信用合作社是否有必要存在的问题，理论界出现了分歧。1958年12月，中共中央国务院颁发了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》。决定中规定：农村中，财政贸易体制应根据统一领导，分级管理的方针，实行机构下放，计划统一，财政包干的办法，也就是实行“两放、三统、一包”的办法。所谓“两放”就是下放人员，下放资产，把国家在农村的粮食、商业、财政、银行等部门基层机构，全部下放到人民公社管理；所谓“三统”就是统一政策，统一计划，统一流动资金管理；所谓“一包”就是包财政任务。
　　
　　同时，还颁发了《关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业流动资金的规定》。关于如何贯彻，人民银行做了具体规定，设在人民公社的国家银行营业所和农信社合并，组成人民公社信用部。但此规定并未全面实行，1959年5月，人民银行总行根据中央决定把下放给人民公社的营业所收回，不再下放给人民公社，把原来的信用社从人民公社信用部分出来，下放给生产大队，变为信用分部。信用分部的职工由大队管理，盈亏归生产大队统一核算，业务经营由生产队和公社信用部双重领导。并且，明确信用分部执行的具体任务：一是办理生产队的存款和个人储蓄；二是按国家信贷政策，对生产队和社员个人发放生产、生活贷款；三是帮助生产队健全财务制度，合理安排资金；四是办理国家银行的委托业务。根据这一决定，全国各地基本上都以生产大队为单位建立了信用分部。1959年底统计，全国共建立信用分部近20万个，信用站77万个，生产队聘请协储员190万名。
　　
　　社会主义集体所有制的金融机构
　　
　　1962年，中共中央在总结了过去十多年的经验教训的基础上，决定进一步加强银行信贷的集中管理。按照银行的规定，把信用社变为设在生产大队的信用分部，业务是既受大队的领导，又受公社信用部（即银行营业所）的领导，但在实践中又是以大队领导为主。而且，信用分部职工的任免、待遇由大队决定，经营由大队管理，盈亏由大队统一核算。这在实质上就形成了一种格局，信用分部成了生产大队的组成部分，大队有权决定和指挥信用分部的工作，有权调动信用分部的职工，有权使用信用分部的资金，有权决定信用分部的贷款。因此，不少大队干部，资产阶级思想泛滥，政治观念淡薄，组织纪律松弛，随意调用信用分部的人员、资金和财产，严重削弱了国家银行对农村信贷的领导，使国家的金融政策不能得到很好地贯彻，信贷计划不能很好地执行，信贷支持农业发展的作用也得不到很好地发挥，影响了农村信用工作的正常开展。
　　
　　1961年初统计，全国好的信用分部只占信用分部总数的百分之三十左右，暴露出很多问题，如：资金被大队或社队干部占用很多；信用分部职工长期抽调搞其他工作；职工队伍不纯，阶级观念不强；财务管理混乱，贪污盗窃严重等等。1962年，中央发布了《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》。决定再次重申，收回几年来银行工作下放的一切权力，银行业务实行完全彻底的垂直领导。根据中央精神，中国人民银行总行研究了农村信用分部工作中存在的问题，决定恢复农信社，起草了《关于农村信用社若干问题的规定》，报请国务院下发各省、自治区，并严格执行。规定里重新明确了信用社的性质、任务、组织机构和领导关系。按照这个规定，信用社的性质为：“集体所有制的信用合作社，是农村人民的资金互助组织，是国家银行的助手，是我国社会主义金融体系的重要组成部分。”信用社的最高权力机关是社员代表大会，信用社的重大事项要经过社员代表大会讨论和决定，信用社在业务上受中国人民银行领导，其职工被抽调到其他工作的应该迅速归队。1962年7月，中国人民银行总行向国务院起草了《关于信用社职工口粮问题的请示报告》，针对信用社职工工资没有统一的规定标准，即建社初期是义务工，后改成补贴办法，随业务发展，又变为工资制，相对国家银行、供销社等部门较为偏低的状况，以及多数职工吃的是农业粮等问题，专门做了请示，也得到了国务院的批复解决。信用社脱离生产的职工的口粮由国家供应，信用社职工的日用品和副食品供应标准，应和人民公社同级干部的供应标准一样。这一规定的颁布实施，是农信社的一个重要里程碑，从此信用社正式纳入国家管理的轨道。
　　
　　由民办转为官办
　　
　　1977年9月，中国人民银行总行召开全国银行工作会议，会议深入批判了林彪“四人帮”对金融工作的干扰破坏。针对在此期间造成的一系列问题，为改进和加强银行信用社工作，国务院11月份印发了《关于整顿和加强银行工作的几项规定》。规定第七条说：“办好农村信用合作社，信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。各地一定要把信用社办好，使信用社更好地组织资金，支持生产，巩固集体经济，打击资本主义势力。信用社的资金应当纳入国家计划，人员编制应当纳入县集体劳动工资计划，职工待遇应当与人民银行基本一致。”在《关于实行现金管理的决定》里，规定“对人民公社、生产大队、生产队和他们办的企业也应实行现金管理”，并指定“中国人民银行为现金管理机关”，“无银行机构的地方授权信用社办理”。国务院的两个文件，进一步明确了信用社的性质和任务，对信用合作社的发展起到了决定性的作用。农村信用合作社从此走上了“由民办到官办”的道路。
　　
　　恢复农信社“三性”改革
　　
　　1979年2月23日，国务院印发了国发[1979]56号文件《国务院关于恢复中国农业银行的通知》。文件第一条明确：“中国农业银行作为国务院的一个直属机构，由中国人民银行代管，主要任务是，统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业”。农信社从此由人民银行管理领导转为农业银行管理领导阶段。同时文件中第六条还明确指出：“农村信用合作社是集体性质的金融组织，又是农业银行的基层机构。现在农信社的任务很重，人手不足，为了加强农村金融工作，信用社由各省、市、自治区确定编制，抓紧配齐。信用社职工的管理、政治待遇、福利待遇和口粮同银行职工统一起来。信用社要贯彻勤俭办社、民主办社的方针，不断提高经营管理水平，任何单位不得平调挪用信用社的资金。”
　　
　　1984年，中国农业银行针对农村联产承包责任制的推行，对农村金融工作提出的新要求，以及信用社实际已走向“官办”道路，与农民的关系逐渐疏远，不能适应农村商品经济发展的需要等实际状况，向国务院提交了《中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告》，经国务院批复转发全国，成为信用合作社历史发展进程中的有一个重大变革的纲领性文件。文件中再次对农信社的性质做了规定：“恢复信用社合作金融性质。”信用社要恢复和加强组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性（简称“三性”）。文件下发后，全国各地信用社迅速掀起了恢复合作制的改革，再加上农村责任制推行后经济形式急剧好转，各项业务得以迅猛发展。报告中提出建立信用合作社的县联社，解决了单个信用社难以解决的问题，有力促进了业务开展。
　　
　　回归合作制及管理体制的改革
　　
　　1996年8月22日，国发[1996]33号《国务院关于农村金融体制改革的决定》出台，农信社在接受农业银行管理领导十六年后，再次面临着管理体制的改革。文件指出：“农信社管理体制的改革，是农村金融体制改革的重点。改革的核心是把农信社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作金融组织。改革的步骤是：农信社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农信社县联社与中国人民银行承担。”这次改革虽然理顺了多年难以处理的农行与信用社业务关系纠结问题，但把信用社由官办道路推向了合作制的市场化轨道上去。文件中还指出：“在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的信用社，经过整顿后合并组建农村合作银行，农村合作银行的性质是股份制的商业银行”。一场按合作制原则规范信用社的改革随之全面铺开。
　　
　　股份制商业化经营体制改革
　　
　　
　　2003年6月27日，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》的通知，制订出了“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求。主要内容是：第一，以法人为单位改革信用社产权制度。有条件的地区可以进行股份制改造，暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而有适合合作制的，也可以进一步完善合作制。第二，信用社的管理交由地方政府负责。按照“国家宏观调控，加强监管；省级政府依法管理，落实责任；信用社自我约束，自担风险”的监督管理体制，农信社的主要管理职责下放给省政府，允许成立省联社，在省政府的领导下，具体承担辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。省政府坚持政企分开原则，不把对信用社的管理权下放地市、县和乡政府。在信用社管理体制改革完成后，省级人民政府要切实履行对信用社的管理职能，并承担起对信用社的风险防范和处置责任。由此拉开了农村金融体制新一轮改革的序幕。