上海自贸区管理办法解读：管委会承担反垄断审查工作
2013-10-16 10:08:17 来源：新浪财经 评论：0 点击：
《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》解读
一、《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》的制定背景？
建立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)是党中央、国务院作出的重大决策，是深入贯彻党的十八大精神，在新形势下推进改革开放的重大举措。
2013年7月3日，国务院常务会议审议并原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称“《总体方案》”)，明确上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。8月17日，国务院正式批复同意设立自贸试验区。8月27日，中央政治局召开会议，习近平总书记要求上海承担起自贸试验区建设主体责任。8月30日，全国人大常委会作出决定，授权国务院在自贸试验区暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的行政审批。9月18日，国务院正式印发总体方案。
按照市委市政府部署，自贸试验区将重新组建管理机构具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。为了确保自贸试验区的顺利挂牌和日常运作，需要制定《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》，对自贸试验区的管理体制和基本管理制度等事项予以明确。
二、《管理办法》主要规范哪些内容？
《管理办法》分七章和一个附件，共有三十九条。主要规范以下六方面内容：
一是明确了本办法的制定依据、适用范围和自贸试验区的区域功能。
二是明确了自贸试验区的管理机构及其职责。
三是明确了自贸试验区投资管理制度。
四是体现了自贸试验区在进出境监管等方面的制度创新。
五是规定了自贸试验区金融创新与风险防范机制。
六是明确了自贸试验区优化管理和服务的措施。
三、《管理办法》的适用范围是什么？
《管理办法》适用于经国务院批准设立的中国(上海)自由贸易试验区。自贸试验区涵盖上海外高桥(48.00,-3.05,-5.97%)保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区，总面积28.78平方公里。
四、自贸试验区的区域功能是什么？
自贸试验区肩负着全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，将发挥示范带动、服务全国的积极作用。主要开展以下几方面的改革探索：
一是推进服务业扩大开放和投资管理体制改革。
二是推动贸易转型升级，创新监管服务模式。
三是深化金融领域开放。
四是探索建立与国际投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，培育国际化、法治化的营商环境。
五、自贸试验区管委会是什么性质的机构？承担哪些管理职责？
自贸试验区管委会是上海市人民政府的派出机构，具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。根据《管理办法》，自贸试验区管委会主要履行以下九方面的职责：
一是负责推进落实自贸试验区各项改革试点任务，研究提出并组织实施自贸试验区发展规划和政策措施，制定自贸试验区有关行政管理制度。
二是负责自贸试验区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、食品药品监管、知识产权、文化、卫生、统计等方面的行政管理工作。
三是领导工商、质监、税务、公安等部门在自贸试验区内的行政管理工作；协调海关、检验检疫、海事、金融等部门在自贸试验区内的行政管理工作。
四是承担安全审查、反垄断审查相关工作。
五是负责自贸试验区内综合执法工作，组织开展自贸试验区内城市管理、文化等领域行政执法。
六是负责自贸试验区内综合服务工作，为自贸试验区内企业和相关机构提供指导、咨询和服务。
七是负责自贸试验区内信息化建设工作，组织建立自贸试验区监管信息共享机制和平台，及时发布公共信息。
八是统筹指导自贸试验区内产业布局和开发建设活动，协调推进自贸试验区内重大投资项目建设。
九是承担市政府赋予的其他职责。
除此之外，原由上海外高桥保税区管理委员会、洋山保税港区管理委员会、上海综合保税区管理委员会分别负责的有关行政事务，统一由管委会承担。
管委会承担的行政审批事项、具体管理事务，在《管理办法》的附件中作了明确。
六、管委会综合执法机构承担哪些行政处罚权？
按照《总体方案》，自贸试验区建立集中统一的市场监管综合执法体系。为此，《管理办法》明确，管委会综合执法机构行使三方面的行政处罚权：
一是集中行使城市管理领域、文化领域的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。
二是集中行使原由本市规划国土、建设、住房保障房屋管理、环境保护、民防、人力资源社会保障、知识产权、食品药品监管、统计部门依据法律、法规和规章行使的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。
三是行使市政府决定的其他行政处罚权。
管委会综合执法机构集中行使的具体行政处罚权，在《管理办法》的附件中作了明确。
七、自贸试验区在哪些服务业领域进一步扩大开放？
自贸试验区根据《总体方案》，在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等领域扩大开放，暂停或者取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。考虑到服务业扩大开放需要逐步探索和深化，《管理办法》明确，自贸试验区根据先行先试推进情况以及产业发展需要，不断探索扩大开放的领域、试点内容及相应的制度创新措施。
目前服务业开放的具体举措，已在《总体方案》的附件《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》中作了明确。
八、自贸试验区外商投资管理方面有哪些新的制度？
自贸试验区改革的一项重要措施，就是借鉴国际通行规则，对自贸试验区内的外商投资实行准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施(负面清单)管理模式。
外商投资准入特别管理措施(负面清单)以外商投资法律法规、《总体方案》、《外商投资产业指导目录(2011年修订)》等为依据，列明自贸试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。
对外商投资准入特别管理措施(负面清单)之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。
目前，市政府已经制定并公布了《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》(沪府发〔2013〕75号)、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》(沪府发〔2013〕71号)和《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》(沪府发〔2013〕73号)。
九、自贸试验区境外投资管理方面有哪些新的制度？
为了提高境外投资便利化程度，自贸试验区改革境外投资管理方式，自贸试验区内企业到境外投资开办企业，实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。
目前，市政府已经制定并公布了《中国(上海)自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》(沪府发〔2013〕72号)和《中国(上海)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》(沪府发〔2013〕74号)。
十、自贸试验区工商登记管理方面有哪些新的制度？
《总体方案》明确，自贸试验区内工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程。今年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》要求，改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并实行先照后证的管理模式。
为此，《管理办法》在工商登记方面规定了以下改革措施：
一是实行注册资本认缴登记制，公司股东(发起人)对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定并记载于公司章程，但法律、行政法规对特定企业注册资本登记另有规定的除外。公司股东(发起人)对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。
二是实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，向主管部门申请办理。法律、行政法规规定设立企业必须报经批准的，应当在申请办理营业执照前依法办理批准手续。
目前，国家工商总局为了支持自贸试验区的发展，已经出台了《国家工商行政管理总局关于支持中国(上海)自由贸易试验区建设的若干意见》(工商外企字〔2013〕147号)。
十一、自贸试验区在进出境监管方面有哪些制度创新和便利化措施？
为了体现自贸试验区创新监管服务模式的要求，《管理办法》根据《总体方案》，以“一线放开”、“二线安全高效管住”为原则，对自贸试验区进出境监管措施作了规定。主要包括：
第一，对自贸试验区和境外之间进出货物，允许自贸试验区内企业凭进口舱单信息将货物先行提运入区，再办理进境备案手续。
第二，对自贸试验区和境内区外之间进出货物，实行智能化卡口、电子信息联网管理模式，完善清单比对、账册管理、卡口实货核注的监管制度。
第三，允许自贸试验区内企业在货物出区前自行选择时间申请检验。
第四，推进货物状态分类监管模式。对自贸试验区内的保税仓储、加工等货物，按照保税货物状态监管；对通过自贸试验区口岸进出口或国际中转的货物，按照口岸货物状态监管；对进入自贸试验区内特定的国内贸易货物，按照非保税货物状态监管。
第五，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式。
第六，简化自贸试验区内货物流转手续，按照“集中申报、自行运输”的方式，推进自贸试验区内企业间货物流转。
十二、自贸试验区金融创新方面有哪些举措？
《总体方案》提出，要深化金融领域的开放创新，加快金融制度创新，增强金融服务功能。《管理办法》根据《总体方案》，在金融创新方面明确了以下四方面的举措：
一是在资本项目可兑换方面，自贸试验区实行资本项目可兑换，在风险可控的前提下，通过分账核算方式，创新业务和管理模式。
二是在利率市场化方面，在自贸试验区培育与实体经济发展相适应的金融机构自主定价机制，逐步推进利率市场化改革。
三是在人民币跨境使用方面，自贸试验区内机构跨境人民币结算业务与前置核准环节脱钩。自贸试验区内企业可以根据自身经营需要，开展跨境人民币创新业务，实现人民币跨境使用便利化。
四是在外汇管理方面，建立与自贸试验区发展需求相适应的外汇管理体制，推进贸易投资便利化。
十三、自贸试验区在加强综合管理和服务方面有哪些举措？
按照《总体方案》要求，自贸试验区要加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。为此，《管理办法》就加强综合管理和服务、优化管理流程和管理制度作了以下几方面规定：
一是提高行政透明度，管委会和有关部门在履职过程中制作或者获取的政策内容、管理规定、办事程序及规则等信息应当公开、透明，方便企业查询。自贸试验区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求自贸试验区内企业意见。
二是简化办事程序，建立“一口受理”的工作机制。对于外商投资项目核准(备案)以及企业设立(变更)，实行“一表申报、一口受理”，工商部门统一接收工商、外资审批或备案部门、质量技监和税务部门的申请材料，通过部门间后台流转完成审批或备案流程，再由“一口受理”窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。对于企业境外投资备案，由管委会统一接收申请人提交的申请材料，统一向申请人送达有关文书。
四是实行企业年报公示制度，自贸试验区内企业按年度在规定的期限内，向工商部门报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对年度报告的真实性、合法性负责。
五是加强监管信息共享，管委会组织建立自贸试验区监管信息共享机制和平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。同时，建立自贸试验区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度，推行守信激励和失信惩戒联动机制。
六是建立安全审查和反垄断审查的相关工作机制。投资项目或者企业属于安全审查、反垄断审查范围的，管委会将及时提请开展安全审查、反垄断审查。
一、《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》的制定背景？
建立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“自贸试验区”)是党中央、国务院作出的重大决策，是深入贯彻党的十八大精神，在新形势下推进改革开放的重大举措。
2013年7月3日，国务院常务会议审议并原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下简称“《总体方案》”)，明确上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。8月17日，国务院正式批复同意设立自贸试验区。8月27日，中央政治局召开会议，习近平总书记要求上海承担起自贸试验区建设主体责任。8月30日，全国人大常委会作出决定，授权国务院在自贸试验区暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的行政审批。9月18日，国务院正式印发总体方案。
按照市委市政府部署，自贸试验区将重新组建管理机构具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。为了确保自贸试验区的顺利挂牌和日常运作，需要制定《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》，对自贸试验区的管理体制和基本管理制度等事项予以明确。
二、《管理办法》主要规范哪些内容？
《管理办法》分七章和一个附件，共有三十九条。主要规范以下六方面内容：
一是明确了本办法的制定依据、适用范围和自贸试验区的区域功能。
二是明确了自贸试验区的管理机构及其职责。
三是明确了自贸试验区投资管理制度。
四是体现了自贸试验区在进出境监管等方面的制度创新。
五是规定了自贸试验区金融创新与风险防范机制。
六是明确了自贸试验区优化管理和服务的措施。
三、《管理办法》的适用范围是什么？
《管理办法》适用于经国务院批准设立的中国(上海)自由贸易试验区。自贸试验区涵盖上海外高桥(48.00,-3.05,-5.97%)保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区，总面积28.78平方公里。
四、自贸试验区的区域功能是什么？
自贸试验区肩负着全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，将发挥示范带动、服务全国的积极作用。主要开展以下几方面的改革探索：
一是推进服务业扩大开放和投资管理体制改革。
二是推动贸易转型升级，创新监管服务模式。
三是深化金融领域开放。
四是探索建立与国际投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，培育国际化、法治化的营商环境。
五、自贸试验区管委会是什么性质的机构？承担哪些管理职责？
自贸试验区管委会是上海市人民政府的派出机构，具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。根据《管理办法》，自贸试验区管委会主要履行以下九方面的职责：
一是负责推进落实自贸试验区各项改革试点任务，研究提出并组织实施自贸试验区发展规划和政策措施，制定自贸试验区有关行政管理制度。
二是负责自贸试验区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、食品药品监管、知识产权、文化、卫生、统计等方面的行政管理工作。
三是领导工商、质监、税务、公安等部门在自贸试验区内的行政管理工作；协调海关、检验检疫、海事、金融等部门在自贸试验区内的行政管理工作。
四是承担安全审查、反垄断审查相关工作。
五是负责自贸试验区内综合执法工作，组织开展自贸试验区内城市管理、文化等领域行政执法。
六是负责自贸试验区内综合服务工作，为自贸试验区内企业和相关机构提供指导、咨询和服务。
七是负责自贸试验区内信息化建设工作，组织建立自贸试验区监管信息共享机制和平台，及时发布公共信息。
八是统筹指导自贸试验区内产业布局和开发建设活动，协调推进自贸试验区内重大投资项目建设。
九是承担市政府赋予的其他职责。
除此之外，原由上海外高桥保税区管理委员会、洋山保税港区管理委员会、上海综合保税区管理委员会分别负责的有关行政事务，统一由管委会承担。
管委会承担的行政审批事项、具体管理事务，在《管理办法》的附件中作了明确。
六、管委会综合执法机构承担哪些行政处罚权？
按照《总体方案》，自贸试验区建立集中统一的市场监管综合执法体系。为此，《管理办法》明确，管委会综合执法机构行使三方面的行政处罚权：
一是集中行使城市管理领域、文化领域的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。
二是集中行使原由本市规划国土、建设、住房保障房屋管理、环境保护、民防、人力资源社会保障、知识产权、食品药品监管、统计部门依据法律、法规和规章行使的行政处罚权，以及与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权。
三是行使市政府决定的其他行政处罚权。
管委会综合执法机构集中行使的具体行政处罚权，在《管理办法》的附件中作了明确。
七、自贸试验区在哪些服务业领域进一步扩大开放？
自贸试验区根据《总体方案》，在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等领域扩大开放，暂停或者取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。考虑到服务业扩大开放需要逐步探索和深化，《管理办法》明确，自贸试验区根据先行先试推进情况以及产业发展需要，不断探索扩大开放的领域、试点内容及相应的制度创新措施。
目前服务业开放的具体举措，已在《总体方案》的附件《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》中作了明确。
八、自贸试验区外商投资管理方面有哪些新的制度？
自贸试验区改革的一项重要措施，就是借鉴国际通行规则，对自贸试验区内的外商投资实行准入前国民待遇，实施外商投资准入特别管理措施(负面清单)管理模式。
外商投资准入特别管理措施(负面清单)以外商投资法律法规、《总体方案》、《外商投资产业指导目录(2011年修订)》等为依据，列明自贸试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。
对外商投资准入特别管理措施(负面清单)之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，但国务院规定对国内投资项目保留核准的除外；将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。
目前，市政府已经制定并公布了《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》(沪府发〔2013〕75号)、《中国(上海)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》(沪府发〔2013〕71号)和《中国(上海)自由贸易试验区外商投资企业备案管理办法》(沪府发〔2013〕73号)。
九、自贸试验区境外投资管理方面有哪些新的制度？
为了提高境外投资便利化程度，自贸试验区改革境外投资管理方式，自贸试验区内企业到境外投资开办企业，实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。
目前，市政府已经制定并公布了《中国(上海)自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》(沪府发〔2013〕72号)和《中国(上海)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》(沪府发〔2013〕74号)。
十、自贸试验区工商登记管理方面有哪些新的制度？
《总体方案》明确，自贸试验区内工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程。今年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》要求，改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并实行先照后证的管理模式。
为此，《管理办法》在工商登记方面规定了以下改革措施：
一是实行注册资本认缴登记制，公司股东(发起人)对其认缴出资额、出资方式、出资期限等自主约定并记载于公司章程，但法律、行政法规对特定企业注册资本登记另有规定的除外。公司股东(发起人)对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任。工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。
二是实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动；从事需要许可的生产经营活动的，可以在取得营业执照后，向主管部门申请办理。法律、行政法规规定设立企业必须报经批准的，应当在申请办理营业执照前依法办理批准手续。
目前，国家工商总局为了支持自贸试验区的发展，已经出台了《国家工商行政管理总局关于支持中国(上海)自由贸易试验区建设的若干意见》(工商外企字〔2013〕147号)。
十一、自贸试验区在进出境监管方面有哪些制度创新和便利化措施？
为了体现自贸试验区创新监管服务模式的要求，《管理办法》根据《总体方案》，以“一线放开”、“二线安全高效管住”为原则，对自贸试验区进出境监管措施作了规定。主要包括：
第一，对自贸试验区和境外之间进出货物，允许自贸试验区内企业凭进口舱单信息将货物先行提运入区，再办理进境备案手续。
第二，对自贸试验区和境内区外之间进出货物，实行智能化卡口、电子信息联网管理模式，完善清单比对、账册管理、卡口实货核注的监管制度。
第三，允许自贸试验区内企业在货物出区前自行选择时间申请检验。
第四，推进货物状态分类监管模式。对自贸试验区内的保税仓储、加工等货物，按照保税货物状态监管；对通过自贸试验区口岸进出口或国际中转的货物，按照口岸货物状态监管；对进入自贸试验区内特定的国内贸易货物，按照非保税货物状态监管。
第五，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式。
第六，简化自贸试验区内货物流转手续，按照“集中申报、自行运输”的方式，推进自贸试验区内企业间货物流转。
十二、自贸试验区金融创新方面有哪些举措？
《总体方案》提出，要深化金融领域的开放创新，加快金融制度创新，增强金融服务功能。《管理办法》根据《总体方案》，在金融创新方面明确了以下四方面的举措：
一是在资本项目可兑换方面，自贸试验区实行资本项目可兑换，在风险可控的前提下，通过分账核算方式，创新业务和管理模式。
二是在利率市场化方面，在自贸试验区培育与实体经济发展相适应的金融机构自主定价机制，逐步推进利率市场化改革。
三是在人民币跨境使用方面，自贸试验区内机构跨境人民币结算业务与前置核准环节脱钩。自贸试验区内企业可以根据自身经营需要，开展跨境人民币创新业务，实现人民币跨境使用便利化。
四是在外汇管理方面，建立与自贸试验区发展需求相适应的外汇管理体制，推进贸易投资便利化。
十三、自贸试验区在加强综合管理和服务方面有哪些举措？
按照《总体方案》要求，自贸试验区要加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。为此，《管理办法》就加强综合管理和服务、优化管理流程和管理制度作了以下几方面规定：
一是提高行政透明度，管委会和有关部门在履职过程中制作或者获取的政策内容、管理规定、办事程序及规则等信息应当公开、透明，方便企业查询。自贸试验区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求自贸试验区内企业意见。
二是简化办事程序，建立“一口受理”的工作机制。对于外商投资项目核准(备案)以及企业设立(变更)，实行“一表申报、一口受理”，工商部门统一接收工商、外资审批或备案部门、质量技监和税务部门的申请材料，通过部门间后台流转完成审批或备案流程，再由“一口受理”窗口统一向申请人发放各类审批结果文书或证照。对于企业境外投资备案，由管委会统一接收申请人提交的申请材料，统一向申请人送达有关文书。
四是实行企业年报公示制度，自贸试验区内企业按年度在规定的期限内，向工商部门报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对年度报告的真实性、合法性负责。
五是加强监管信息共享，管委会组织建立自贸试验区监管信息共享机制和平台，实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。同时，建立自贸试验区内企业信用信息记录、公开、共享和使用制度，推行守信激励和失信惩戒联动机制。
六是建立安全审查和反垄断审查的相关工作机制。投资项目或者企业属于安全审查、反垄断审查范围的，管委会将及时提请开展安全审查、反垄断审查。
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